DERECHO ADMINISTRATIVO

Aplicación del Principio de Presunción de inocencia de las personas morales en los Procedimientos Administrativos Sancionadores. 24 de febrero de 2016

24 de febrero de 2016.

Estimados clientes y amigos:

Las empresas como sujetos de derechos y obligaciones, pueden ser sancionadas por el Estado y por ende, verse afectadas en muchos aspectos, entre ellos el patrimonial y el moral. 

Daño Patrimonial: Contra las personas (Físicas o Morales) o su patrimonio.
Daño Moral: Criterios del Código Civil Federal (honra, decoro, estima, reputación, etc.)

En un Estado de Derecho, todas las personas (físicas y morales) tenemos derecho a una defensa y a ser considerados “inocentes” hasta que se demuestre lo contrario y para hacerlo cumplir, en nuestro país ha habido una serie de reformas en los últimos años encaminadas a proteger los intereses de los particulares frente a los del Estado, para lograr un equilibro en aras a la seguridad jurídica y por tanto a la competitividad y productividad. 

El principio de la Presunción de Inocencia de las personas morales es un concepto que si bien, tiene precedentes en otros países, en nuestro derecho mexicano es un tema novedoso que es importante entender de manera integral y no aisladamente. A efecto de ubicarnos en el contexto de las reformas que evocan este principio, como antecedentes principales se mencionan: 

1. Artículo 56 de la Carta de las Naciones Unidas de 1945: 

  • Se reconoce al individuo como titular de derechos frente al Estado.
  • Se introduce el concepto de accountability (responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos), el cual de nada sirve si no se puede ejecutar, por lo que también se define el principio de enforceability (efectividad en la protección)
  • Se crea un tribunal ex profeso para defender los derechos y libertades de los individuos: Corte Internacional de Justicia (Corte de la Haya)

Esto evolucionó a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948

2. Reconocimiento en México del Principio pro homine (pro  persona)

Sentencia de Revisión de Amparo 799/2003, Lo define como un criterio que establece que en materia de Derechos Humanos las autoridades deben realizar la interpretación mas extensiva de los derechos protegidos, y a contrario sensu la mas limitada cuando se trate de restricciones.

Contradicción de tesis 6/2008. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió, con base en una interpretación derivada del principio de presunción de inocencia contenido en tratados y convenciones internacionales de los que México era parte, en el sentido de reconocer el derecho de voto activo de las personas sujetas a proceso penal no privadas de su libertad.

Expedientes Varios 912/2010 Derivados o relacionados con el “Caso Radilla”. La SCJN resolvió: que las sentencias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en donde el Estado mexicano haya sido parte, constituyen cosa juzgada y son obligatorias en sus términos.

Que todos los juzgadores deben realizar un control de convencionalidad ex officio, imponiendo un nuevo modelo de control difuso de la constitucionalidad (nuevo alcance del artículo 133). 

Que la jurisprudencia de la CIDH, en los casos en los que México no haya sido parte, tendrá el carácter de “criterio orientador” para los jueces mexicanos. 

3. La Contradicción de Tesis 293/2011, mediante la cual la SCJN abordó los temas de: 

i) posicionamiento constitucional de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, y 

ii) la obligatoriedad de las sentencias de la CIDH:

  • Confirmó la doble dimensión del Principio Pro Persona: interpretación mas amplia cuando es a favor del derecho humano, y mas limitativa cuando es en contra.

  • Supera la jerarquía entre Constitución y Tratados Internacionales, estableciendo la prevalencia con base en el mayor grado de protección al Derecho Humano tutelado. No así tratándose de restricciones, en donde la Constitución impera.

  • Reconoce el alcance del Artículo 1º Constitucional bajo este principio, y el nuevo corpus juris integrado por la Constitución, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, y la Jurisprudencia de la CIDH (control judicial interno de convencionalidad –Ferrer Mac-Gregor)

  • Se rompe así el paradigma del agravio personal y directo y la aplicación estricta de la ley y de alguna manera México asume el criterio orientador res interpretata.

4. La Reforma Constitucional de junio de 2011 a los artículos 94, 103, 104 y 107 Constitucionales, la cual, entre otros:

  • Incluyó a los Derechos Humanos como objeto de protección con competencia a cargo de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación (cláusula de interpretación conforme).

  • Introdujo el concepto de la legitimación activa para promover el juicio de amparo, con base en el interés legítimo y no únicamente en el interés jurídico (normas de acción y de relación). Basta que exista una o mas personas (acciones colectivas) que puedan ser afectadas.

  • Origina la Décima Época de la SCJN, a partir de la ampliada interpretación del Artículo 1º Constitucional sobre los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos, los cuales deberán ser aplicados bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad (a partir del 4 de octubre de 2011). 

  • La Persona Física (al igual que la Moral) son en realidad una ficción jurídica para ser el centro de imputación de derechos y obligaciones y ser objeto de la tutela de los Derechos Humanos.

  • Se aplican las premisas de razonabilidad y proporcionalidad, para encontrar el justo medio y que no haya ni abuso del poder ni abuso del derecho.

5. La Nueva Ley de Amparo de abril de 2013:

  • Amplía la esfera de protección del juicio de amparo no solo a controversias que se susciten por leyes o actos, sino también por normas generales u omisiones de la autoridad.

  • Reconoce al interés legítimo como interés cualificado respecto de la legalidad de determinados actos de autoridad.

  • Le atribuye a los particulares la posibilidad de realizar actos de autoridad (equivalencia, afectación y derivación de una norma general). 

  • Crea las figuras del Amparo Colectivo y del Amparo Adhesivo.

6. Precedentes Jurisprudenciales relativos al Reconocimiento de Derechos de las Personas Morales que han originado tesis relativas:

Aunque existen restricciones ya hay reconocimiento expreso de estos derechos para las Personas Morales.

  • Las Personas Morales o Jurídicas deben gozar no sólo de los derechos fundamentales constituidos por los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales y de las garantías para su protección, siempre y cuando estén encaminados a proteger su objeto social, sino también de aquellos que aparezcan como medio o instrumento necesario para la consecución de la finalidad que persiguen. (Agosto de 2012).

  • Control de Convencionalidad Ex Officio. Debe orientarse a la tutela de las personas jurídicas, cuando se protejan los derechos y libertades de acceso a la justicia, seguridad jurídica y legalidad de sus socios, integrantes o accionistas. (Diciembre de 2012).

  • Personas Jurídicas. Son titulares de los derechos humanos compatibles con su naturaleza. (Agosto de 2012).


SUSTANCIA DEL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

La actuación de la Administración Pública frente al particular (gobernado) y el Principio de Presunción de Inocencia tienen que ver con el “Principio de Legalidad” que implica límites para el Estado consagrado en los artículos Constitucionales 14 (actos de privación) y 16 (actos de molestia). 

Este Principio de Legalidad, proviene del pensamiento liberal respecto a que: “El particular puede hacer lo que la ley no le prohíba, a diferencia de la autoridad que sólo puede hacer lo que la ley le permita”. 

Así, por ejemplo, tras la comisión de un delito y el auto de formal prisión, la persona que lo comete queda sujeta a proceso y se le priva de su libertad (aunque sea de manera preventiva) y si después de haberse llevado el debido proceso, posteriormente se le condena, también quedará privado de su libertad.

De este modo, vemos que dos actos de la autoridad distintos (auto de formal prisión y la sentencia condenatoria) tienen el mismo efecto: privación de la libertad. Sin embargo cada acto tiene una naturaleza distinta: 

  • El auto de formal prisión no es un acto definitivo (puede ser modificado).

  • La sentencia condenatoria, una vez que ha quedado firme, es definitivo (no puede ser revocado).

En un procedimiento administrativo (no solo en los juicios, sino por ejemplo en una licitación), se tienen que seguir ciertas formalidades como:

  • Emplazamiento (notificar a una persona que será sujeta a un procedimiento).

  • Pruebas.

  • Alegatos.

  • Resolución.

Dentro de esos procedimientos en forma de juicio, existe el Procedimiento Administrativo Sancionador, en el que la administración pública califica si la condición del particular merece una sanción conforme a las leyes administrativas. En este procedimiento:

  • No se requiere intervención del órgano jurisdiccional para la aplicación de las sanciones.  Ejemplo: requerimiento de pago de impuestos. Son actos ejecutables inmediatamente, por eso hay que garantizarlos.

  • No es un tercero imparcial en la resolución de controversia. La autoridad es juez y parte (a menos que se vaya a un tribunal ex profeso). La autoridad conoce, juzga, califica y resuelve, además de tener un interés en el asunto. 

En virtud de lo anterior la potestad administrativa sancionadora (ius punendi), al igual que la potestad penal forma parte de un genérico derecho punible al Estado (no conmutativo).

De acuerdo con los Principios de Derecho Administrativo Sancionador, puede acudirse a los principios penales sustantivos aunque no de forma automática. (conducta típica, antijurídica, culpable). No necesariamente los elementos del derecho penal los podemos pasar al derecho administrativo. Es necesario ver si tienen los mismos elementos y la misma racionalidad.

De esta manera hay que tomar en cuenta los siguientes principios del Derecho Administrativo:

1. Principio de reserva de Ley (elemento compartido entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo) en el procedimiento administrativo sancionador: establecimiento de actos ilícitos en ley en sentido formal y material. El elemento de la conducta que da lugar a la sanción, debe estar previsto en ley. (no en otro tipo de acuerdos de aplicación general como las NOM’S)

2. Principio de presunción de inocencia.  Limita la potestad represiva del Estado en ejercicio de su derecho punitivo, garantía procesal a favor del imputado en todo procedimiento administrativo e implica:

  • Desplazar la carga de la prueba a quien acusa (autoridad). El Estado debe demostrar al particular la conducta ilícita en la que incurre.

  • Desvirtuar la inocencia probando la ilicitud de la conducta, no existe carga del acusado sobre la prueba de su inocencia.  Es un principio procesal del Derecho Administrativo el principio de legalidad. El Estado tiene límites y el particular no, por lo tanto el Estado debe demostrar que el particular sobrepasó los límites. El Estado tiene la obligación (no el derecho) de agotar la carga procesal y demostrar la culpabilidad del particular.

  • Para imponer una sanción es indispensable la certeza de la culpabilidad; ante la duda de la existencia de una conducta lesiva-sancionada, no existe razón para imponer la sanción. 

  • El Estado debe regirse por el principio de presunción de inocencia del particular, por lo tanto, si el Estado no lo prueba, el particular no tiene que hacerlo. Sin embargo en la práctica, es recomendable que el particular pruebe su inocencia para hacer mas corto el camino hacia una justicia pronta y expedita y no esperar a una condena para poder hacer valer la presunción de inocencia del particular.

  • Ante la resolución (condena) de la autoridad el particular tiene el Recurso de Revisión (ante la misma autoridad que emitió el acto) o el Juicio Contencioso Administrativo

En cuanto a las sanciones administrativas y medidas cautelares:

  • La coacción de las sanciones administrativas es diversa a la ejercida en las medidas cautelares. Las medidas cautelares son soluciones temporales mientras se resuelve el asunto de manera definitiva, para que no se sigan causando más daños.

  • La coacción de las sanciones administrativas, es diferente a las ejecución de las medidas cautelares las cuales se consideran justificadas a la luz de los intereses sociales en juego. (Tanto las sanciones administrativas como las medidas cautelares deben estar fundadas y motivadas).

  • La presunción de inocencia en el caso de las medidas cautelares no aplica ya que existe un interés mayor que puede permitir la realización de actos de molestia sobre el procesado, pero no de privación. En el procedimiento sancionador desde luego que debe imperar el principio de presunción de inocencia.


PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

¿Qué hacer cuando el particular tiene una resolución favorable después de un Procedimiento Administrativo Sancionador y el particular tiene derecho a ser reparado por el Estado?.

El Estado tiene responsabilidad patrimonial por:

  • Daños
  • Perjuicios
  • Daño Moral (reales, directos e inmediatos) 

Para exigir esa responsabilidad, es necesario tomar en cuenta lo establecido en lo siguientes artículos:

El Art. 6º de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) establece tres requisitos (no concurrentes): 

La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:

I.- Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.

II.- Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

III.- Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta Ley.”

Art. 51, V.- de la LFPCA establece que: “Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades”

“La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme a lo previsto por el cuarto párrafo del Artículo 39 de esta Ley” 

Si se anula el acto administrativo, procede la reclamación, pero hay que acreditar los daños, perjuicios o daño moral. 

Para realizar la reclamación ante la propia autoridad y presentar las pruebas, no es necesario tener la nulidad del acto. 

Asimismo, existe jurisprudencia en el sentido de que el Artículo 6º. de la LFPCA no viola el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución, al establecer un régimen especial para solicitar una indemnización por concepto de daños y perjuicios cuando la autoridad demandada en el Juicio Contencioso Administrativo Federal haya cometido una falta grave al dictar una resolución anulada y no se hubiere allanado al contestar la demanda.  

Por su parte, el  Art. 9º de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE) establece que: “La presente Ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el Código Fiscal de la Federación, el Código Civil Federal y los principios generales del derecho.”

El Art. 1º del ordenamiento antes citado señala que “La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.”

CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD 

Según lo establece el Art. 109 (antes 113) Constitucional: “La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”

Con relación a lo anterior, existe jurisprudencia que establece que "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración. 

No obstante lo anterior ni la jurisprudencia ni la doctrina aclaran del todo qué pasa cuando los actos que afectan a los particulares no son consecuencia de una actividad irregular del Estado. 

SUJETO ACTIVO Y PASIVO

Según el Art 2. de la LFRPE- “Son sujetos (activos) de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.” 

Los  sujetos pasivos son: las personas Físicas y Morales 

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR

  • Definida por el artículo 1º de la LFRPE.
  • De naturaleza administrativa.
  • Fuera de la norma jurídica, contraria a ésta o por carencia de ella.
  • Cause daños

EXCEPCIONES A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: 

Conforme el Art. 3º LFRPE, el Estado no responde por daños y perjuicios derivados de:

  • Los casos fortuitos y de fuerza mayor.
  • Daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado,
  • Aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento.
  • Aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño. 

REPARACIÓN O INDEMIZACIÓN A CARGO DEL ESTADO: 

La forma en debe realizarse la reparación e indemnización por parte del Estado según el artículo 11 de la LFRPE debe ser material:

  • En Moneda Nacional.
  • En especie.
  • De acuerdo a la fecha en que se produjo o en la fecha en que hayan cesado.
  • Se podrá actualizar al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento. (Código Fiscal de la Federación)
  • Podrá ser en parcialidades en ejercicios subsecuentes. Sujeto a disponibilidad presupuestal.

Para el cálculo de la indemnización se debe hacer un dictamen que debe seguir los criterios y reglas establecidas en la Ley de Expropiación (LE), Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), Código Fiscal de la Federación (CFF). Para el caso de los daños personales, aunque es discutido, los criterios para evaluarlos, se basan en la Ley Federal del Trabajo (LFT).

En Derecho Administrativo el resarcimiento por daños morales está limitado, siendo inconstitucional ese límite según la jurisprudencia puesto que dicho límite contraviene las obligaciones internacionales suscritas por el Estado mexicano y podría plantear problemas para cumplir con lo dispuesto por la Corte Interamericana y con las recomendaciones de la Comisión Interamericana en materia de reparación del daño, ya que el segundo párrafo del artículo 2º de la LFRPE dispone que el cumplimiento de indemnizaciones ordenadas por estos órganos se rige por lo establecido en el Capítulo II de la misma.

PROCEDIMIENTO PARA EXIGIR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

Existen dos tipos de procedimiento: 

1. Administrativo:

  • Por reclamación ante dependencia o entidad responsable. (1 año de prescripción)

  • Si existe impugnación, se suspenderá hasta que exista una resolución.

  • La anulación del acto administrativo no presupone por si misma el derecho a la indemnización. (EL gobernado tiene la carga de probar los daños y perjuicios o el daño moral)

  • Impugnación mediante recurso administrativo: Revisión o por la Vía Contenciosa Administrativa. (Ulteriormente el Juicio de Amparo). 

2. Judicial: Requisitos de procedibilidad

  • Tiene que haber una conducta ilegal y una conducta administrativa irregular

  • Existir una relación causa-efecto entre la conducta y el daño (es lo más difícil de probar). 

Esperando haber dado un panorama sobre en qué consiste y cómo se reclama la Responsabilidad Patrimonial del Estado mexicano en los Procedimientos Administrativos Sancionadores que afectan a los particulares, especialmente a las empresas como personas morales, nos reiteramos a sus ordenes para cualquier comentario relacionado con lo anterior.

Para saber más sobre este tema, favor de contactar a:

Lic. Rafael Manuel Sámano Palacios: rsamano@samanosc.com.mx
Lic. Marco Aurelio Parra Téllez: marco.parra@dpma.com.mx